作者： 来源： 发布日期： 2020-04-03

近日，国务院印发了《改革国有资本授权经营体制方案》（以下简称《方案》）。《方案》出台后，国务院国资委有关负责人接受了记者采访。

01

问：请介绍一下《方案》的出台背景和重要意义。

答：党的十八届三中全会明确提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制。党的十九大再次强调，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制。改革国有资本授权经营体制,是深化国企改革、完善国有资产管理体制的重要内容。

按照中央全面深化改革领导委员会的工作部署和要求，2018年初，国资委会同财政部成立了专项工作小组，多次深入中央企业和地方国资委开展调研，梳理分析国有资本授权经营体制现状、问题和改革思路，了解企业对进一步授权放权事项的需求。在认真总结历史和实践经验的基础上，按照“重在改革体制，加大授权放权，强化监督监管，放活与管好相统一”的改革思路，提出一系列改革举措。《方案》书面征求并充分吸纳了国务院国有企业改革领导小组各成员单位以及有关地方和企业的意见，经审议通过后，国务院予以印发。

《方案》是首次以国务院文件形式公开发布的改革国有资本授权经营体制的文件，充分体现了党中央、国务院对这项工作的高度重视。《方案》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，作出了以管资本为主加强国有资产监管，切实转变出资人代表机构职能和履职方式，实现授权与监管相结合、放活与管好相统一等系列部署安排，对加快国有经济布局结构调整、推动国有资本做强做优做大、培育具有全球竞争力的世界一流企业具有重要意义。

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问：改革国有资本授权经营体制应当遵循哪些原则？

答：《方案》始终坚持和把握四项原则。

一是坚持党的领导。将坚持和加强党对国有企业的领导贯穿国有资本授权经营体制改革全过程和各方面，充分发挥党组织的领导作用，确保国有企业更好地贯彻落实党和国家方针政策、重大决策部署。

二是坚持政企分开政资分开。坚持政府公共管理职能与国有资本出资人职能分开，依法理顺政府与国有企业的出资关系，依法确立国有企业的市场主体地位，最大限度减少政府对市场活动的直接干预。

三是坚持权责明晰分类授权。政府授权出资人代表机构按照出资比例对国家出资企业履行出资人职责，科学界定出资人代表机构权责边界。国有企业享有完整的法人财产权和充分的经营自主权，承担国有资产保值增值责任。按照功能定位、治理能力、管理水平等企业发展实际情况，一企一策地对国有企业分类授权，做到权责对等、动态调整。

四是坚持放管结合完善机制。加快调整优化出资人代表机构职能和履职方式，加强清单管理和事中事后监管，该放的放权到位、该管的管住管好。建立统一规范的国有资产监管制度体系，精简监管事项，明确监管重点，创新监管手段，提升监管水平，防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。

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问：《方案》提出哪些改革举措？

答：《方案》从五个方面提出了具体改革举措，明确“谁来授、授给谁”，确保“授得准”“接得住”“管得好”“党建强”。

一是界定权责边界，明确“谁来授、授给谁”。明确国资委、财政部及其他部门、机构，根据国务院委托作为授权主体，要依法科学界定职责定位，依据股权关系对国家出资企业开展授权放权。将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，原则上不干预企业经理层和职能部门的管理工作，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。

二是分类开展授权放权，确保“授得准”。对国有资本投资、运营公司，在战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等方面，一企一策有侧重、分先后地向符合条件的企业赋予更多自主权。对其他商业类企业和公益类企业，要充分落实企业的经营自主权，逐步落实董事会职权。

三是加强企业行权能力建设，确保“接得住”。把加强党的领导和完善公司治理统一起来，加快形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制，建设规范高效的董事会，深化企业内部三项制度改革，加强国有资产基础管理，优化集团管控，提升资本运作能力。

四是完善监督监管体系，确保“管得好”。搭建连通出资人代表机构与企业的网络平台，实现监管信息系统全覆盖和实时在线监管。统筹协同各类监督力量，增强监督工作合力，形成监督工作闭环。健全并严格执行国有企业违规经营投资责任追究制度，建立健全分级分层、有效衔接、上下贯通的责任追究工作体系。

五是坚持和加强党的全面领导，确保“党建强”。将坚持和加强党的全面领导贯穿改革的全过程和各方面，在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，确保中央关于国有资本授权经营体制改革的决策部署落实到位，确保企业始终在党的领导下开展工作，确保企业党委（党组）的领导作用切实发挥。

04

问：出资人代表机构将如何开展授权放权？

答：《方案》紧密结合当前国有企业改革发展实际，分类开展授权放权：

对国有资本投资、运营公司，结合企业实际，一企一策有侧重、分先后地向符合条件的企业开展授权放权。授权放权内容主要包括战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等，亦可根据企业实际情况增加其他方面授权放权内容。

——在战略规划和主业管理方面，授权企业根据出资人代表机构的战略引领，自主决定发展规划和年度投资计划；围绕主业开展的商业模式创新业务可视同主业投资；依法依规审核国有资本投资、运营公司之间的非上市公司产权无偿划转、非公开协议转让、非公开协议增资、产权置换等事项。

——在选人用人和股权激励方面，授权董事会审批子企业股权激励方案，支持所出资企业依法合规采用股票期权、股票增值权、限制性股票、分红权、员工持股以及其他方式开展股权激励，股权激励预期收益作为投资性收入，不与其薪酬总水平挂钩。支持国有创业投资企业、创业投资管理企业等新产业、新业态、新商业模式类企业的核心团队持股和跟投。

——在工资总额和重大财务事项管理方面，实行工资总额预算备案制，根据企业发展战略和薪酬策略、年度生产经营目标和经济效益，综合考虑劳动生产率提高和人工成本投入产出率、职工工资水平市场对标等情况，结合政府职能部门发布的工资指导线，编制年度工资总额预算。授权企业自主决策重大担保管理、债务风险管控和部分债券类融资事项。

政府直接授权的国有资本投资、运营公司按照有关规定对授权范围内的国有资本履行出资人职责，遵循有关法律和证券市场监管规定开展国有资本运作。

对其他商业类企业和公益类企业，充分落实企业的经营自主权，出资人代表机构主要对集团公司层面实施监管或依据股权关系参与公司治理，不干预集团公司以下各级企业生产经营具体事项。逐步落实董事会职权，维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，明确由董事会自主决定公司内部管理机构设置、基本管理制度制定、风险内控和法律合规管理体系建设以及履行对所出资企业的股东职责等事项。

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问：开展授权经营体制改革对优化出资人代表机构履职方式提出了哪些要求？

答：转变出资人代表机构履职方式是推进授权经营体制改革的前提和关键。出资人代表机构作为授权主体，要依法科学界定职责定位，加快转变履职方式。《方案》提出四个方面的要求：

一是实行清单管理，清单以外事项由企业依法自主决策，清单以内事项要大幅减少审批或事前备案。出资人代表机构坚持“三个归位”和“一个不干预”，将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，原则上不干预企业经理层和职能部门的管理工作，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。

二是强化章程约束，充分发挥公司章程在公司治理中的基础作用。依法依规、一企一策地制定公司章程，规范各治理主体的权责，推动各治理主体严格依照公司章程行使权利、履行义务。

三是发挥董事作用，主要通过董事体现出资人意志。依据股权关系委派董事或提名董事人选，建立出资人代表机构与董事的沟通对接平台，规范董事的权利和责任，明确工作目标和重点。

四是创新监管方式，不断提高监管效能。出资人代表机构以企业功能分类为基础进行分类管理、分类授权放权，切实转变行政化的履职方式，减少审批事项，强化事中事后监管，充分运用信息化手段，减轻企业工作负担。

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问：如何在加大授权放权力度的同时加强监管，有效防止国有资产流失？

答：习近平总书记指出，国有企业改革要先加强监管、防止国有资产流失，这一条做不好，国有企业其他改革难以取得预期成效。《方案》要求，在授权放权过程中要实现授权与监管相结合，放活与管好相统一，即“该放的放权到位，该管的管住管好”。《方案》从健全监管制度、统筹监督力量和创新监管方式等方面提出对国有企业进行有效监督：

一是搭建实时在线的国资监管平台。出资人代表机构要加快优化监管流程、创新监管手段，充分运用信息技术，整合包括产权、投资和财务等在内的信息系统，搭建连通出资人代表机构与企业的网络平台，实现监管信息系统全覆盖和实时在线监管。建立模块化、专业化的信息采集、分析和报告机制，加强信息共享，增强监管的针对性和及时性。

二是统筹协同各类监督力量。加强国有企业内部监督、出资人监督和审计、纪检监察、巡视监督以及社会监督，结合中央企业纪检监察机构派驻改革的要求，依照有关规定清晰界定各类监督主体的监督职责，有效整合企业内外部监督资源，增强监督工作合力，形成监督工作闭环，加快建立全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系，切实增强监督有效性。

三是健全国有企业违规经营投资责任追究制度。明确企业作为维护国有资产安全、防止流失的责任主体，健全内部管理制度，严格执行国有企业违规经营投资责任追究制度。建立健全分级分层、有效衔接、上下贯通的责任追究工作体系，严格界定违规经营投资责任，严肃追究问责，实行重大决策终身责任追究制度。

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问：如何稳妥有序推进授权经营体制改革工作？

答：《方案》提出，各地区、各部门、各出资人代表机构和广大国有企业要充分认识推进国有资本授权经营体制改革的重要意义，准确把握改革精神，各司其职、密切配合，按照精细严谨、稳妥推进的工作要求，坚持一企一策、因企施策，不搞批发式、不设时间表，对具备条件的，成熟一个推动一个，运行一个成功一个，不具备条件的不急于推进，确保改革规范有序进行，推动国有企业实现高质量发展。

以开展授权放权为例，前面所说的授权放权事项，并不是“一刀切”地直接授予各企业，而是要遵循以下几个原则：一是分类授权放权，对国有资本投资、运营公司及其他商业类企业、公益类企业等不同类型企业给予不同范围、不同程度的授权放权；二是一企一策，结合企业发展阶段、行业特点、治理能力、管理基础等，有侧重、分先后地开展授权放权；三是动态调整，建立授权调整机制，定期评估效果，采取扩大、调整或收回等措施动态调整授权事项。

同时，《方案》提出，要加强组织领导，明确职责分工，国务院国有企业改革领导小组负责统筹领导和协调推动，出资人代表机构要落实授权放权的主体责任；要健全法律政策，完善保障机制，加快推动国有资本授权经营体制改革涉及的法律法规的立改废释工作，确保改革于法有据，建立健全容错纠错机制，全面落实“三个区分开来”；要强化跟踪督导，确保稳步推进，加强跟踪督促，及时研究解决改革中遇到的问题；要做好宣传引导，营造良好氛围，采取多种方式解读宣传改革的方针政策和典型案例成功经验。

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问：请介绍一下下一步的具体工作？

答：这项改革工作需要有一个持续推进、逐步深化的过程。改革国有资本授权经营体制，是今年国资委深化国资国企改革的首要关键任务。具体工作有以下几项：

一是落实授权放权。国资委将贯彻落实《方案》精神，制定印发2019年版国资委授权放权清单，在战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等方面分类开展授权放权，一企一策地赋予国有资本投资、运营公司等企业更多自主权。同时，按文件要求对国资监管现行有效的规章规范性文件进行全面清理。

二是强化监管。按照放活与管好结合的思路，在授权放权的同时，全面强化企业风险内控合规体系，加强事中事后监管，严格责任追究。2019年将建成国资国企在线监管系统，建立健全实时动态监管体系。

三是动态调整。对于获得授权但未能规范行权的企业，将及时收回相应的权利，督促企业整改，实行动态管理。

四是指导推动。要求各地区按照《方案》要求，结合实际推进本地区国有资本授权经营体制改革工作，不断健全完善国资监管权力清单和责任清单制度，赋予企业更多的自主权，将已明确取消、下放的监管事项真正落实到位。

——文章来源《改革局》